Hvers konar ákvæði um fullveldisframsal?

Morgunblaðið, 8. október 2012

Eitt af þeim fjölmörgu atriðum í tillögum stjórnlagaráðs, sem litla sem enga umræðu hafa fengið að undanförnu, er ákvæðið um fullveldisframsal. Í 111. gr. tillagnanna er að finna afar opna og víðtæka heimild til að framselja ríkisvald til alþjóðlegra stofnana. Skilyrði þess að slíkt framsal sé heimilt eru mjög almennt orðuð og aðeins er gerð krafa um einfaldan meirihluta á Alþingi og meirihlutastuðning í þjóðaratkvæðagreiðslu, en t.d. engin skilyrði um lágmarksþátttöku eða lágmarksstuðning við slíka ákvörðun í atkvæðagreiðslunni.

Þessi tillaga stjórnlagaráðs á sér ákveðna forsögu og er því ekki alveg úr lausu lofti gripin eins og sumt annað sem frá því ráði kom. Til að gera langa sögu stutta má orða þetta svo að núgildandi stjórnarskrá feli ekki í sér neina beina heimild til framsals ríkisvalds til alþjóðlegra stofana. Á síðustu tveimur áratugum hefur nokkrum sinnum verið tekist á um það hvort tilteknar ákvarðanir Alþingis fælu í sér óheimilt fullveldisframsal og eru frægustu dæmin EES-samningurinn og aðild okkar að Schengen. Nokkur nýleg tilvik tengjast breytingum á regluverki evrópska efnahagssvæðisins og framsali valds á mjög afmörkuðum sviðum í tengslum við þá þróun. Almennt viðhorf fræðimanna á sviði lögfræði er að þessar ákvarðanir hafi ekki gengið lengra í framsalsátt heldur en rúmist innan reglna stjórnskipunarinnar en þingið hafi vissulega hætt sér út á grátt svæði í einstökum tilvikum. Þetta er þó ekki óumdeilt.

Vegna þessara tilvika hafa margir talið eðlilegra að um fullveldisframsal í tengslum við þátttöku í alþjóðlegum stofnunum væri fjallað sérstaklega í stjórnarskránni og skýrt tekið á því hvenær það skuli heimilt og hvaða formreglur skuli gilda um slíkar ákvarðanir. Hefur að sjálfsögðu verið litið til landanna í kringum okkur, sem mörg hafa einhver slík ákvæði í stjórnarskrá, þótt þau séu mismunandi að orðalagi og jafnvel inntaki. Menn hafa sagt sem svo; ef þátttaka okkar í alþjóðastarfi krefst þess að við felum erlendum eða alþjóðlegum aðilum eitthvert vald, sem að jafnaði ætti að vera hjá íslenskum stofnunum, þá er best að ganga tryggilega frá stjórnarskrárákvæðum þar um frekar heldur en að láta tilviljun ráða í sambandi við túlkun þessara atriða frá einum tíma til annars. Best væri að ganga frá ákvæðum með þeim hætti að skýrt sé kveðið á um að framsalið megi aðeins vera takmarkað og á afmörkuðu sviði, megi aðeins eiga sér stað til alþjóðastofnana sem Ísland eigi aðild að og byggi á grunni lýðræðis og mannréttinda, og að framsalið sé afturkallanlegt. Þá hefur jafnframt verið nokkuð almenn skoðun, að ákvörðun um framsal verði að lúta stífari formreglum og skilyrðum en almenn lagasetning, annað hvort með því að gerð sé krafa um aukinn meirihluta á þingi, stuðning í þjóðaratkvæðagreiðslu og jafnvel tiltekinn lágmarksstuðning í þjóðaratkvæðagreiðslu. Dæmi um allt þetta má finna í nágrannalöndunum.

Ég er í hópi þeirra sem vil standa vörð um fullveldi landsins. Ég viðurkenni hins vegar að þátttaka í alþjóðlegu samstarfi geti leitt til þess að við þurfum að fela alþjóðlegum stofnunum eitthvert vald, sem undir venjulegum kringumstæðum væri í höndum íslenskra aðila. Ég vil hins vegar fara þá leið að takmarka slíkt fullveldisframsal verulega og tel rétt að orða stjórnarskrárákvæði um það efni með þeim hætti, að ljóst sé að framsal ríkisvalds geti aðeins verið takmarkað og á mjög afmörkuðum sviðum. Þá vil ég líka að gerð verði sú krafa að í þjóðaratkvæðagreiðslu um fullveldisframsal sé gerð skýr krafa um lágmarksþátttöku eða að minnsta kosti lágmarksstuðning við tillögu í þá átt.

Öllum má ljóst vera að krafan um takmarkað framsal á afmörkuðum sviðum samræmist ekki hugmyndum um að heimila inngöngu í Evrópusambandið. Ég er þeirrar skoðunar að jafn viðamikið fullveldisframsal og fælist í aðild geri kröfu um sérstakt stjórnarskrákvæði eða sérstaka stjórnarskrárbreytingu í þá veru. Þeir sem vilja aðild Íslands að ESB verða því að mínu mati að bera fram sérstaka tillögu í þá átt í stað þess að láta í veðri vaka að unnt sé að koma ESB-aðild undir almennt orðað ákvæði á borð við það sem er að finna í 111. gr. tillagna stjórnlagaráðs.

Eins og sjá má snertir stjórnlagaráð hér í tillögum sínum á málefni sem mikilvægt er að verði rætt vel og ítarlega. Það er hægt að takast á um það hvort stjórnarskráin eigi yfir höfuð að fela í sér einhverjar heimildir til fullveldisframsals eða jafnvel alls ekki. En um leið er hægt að takast á um hversu víðtækar slíkar heimildir eigi að vera. Þar er hægt að fara mismunandi leiðir og velja milli ólíkra kosta í sambandi við útfærslu. Umræður um þetta eru að mínu mati afar skammt á veg komnar og alveg ótímabært fyrir kjósendur að taka afstöðu til einstakra leiða í því sambandi innan tveggja vikna, eins og nú er stefnt að samkvæmt umdeildri ákvörðun meirihlutans á Alþingi.