Forsetaembættið og stjórnarskrárbreytingar

Fréttatíminn – júlí - 2012

Staða forsetaembættisins í stjórnskipun landsins, valdheimildir þess og valdmörk, voru eins og gefur að skilja talsvert til umræðu í aðdraganda forsetakosninga. Að kosningum loknum hefur þessi umræða haldið áfram, ekki síst í tilefni af ýmsum ummælum nýendurkjörins forseta. Þetta þarf í sjálfu sér ekki að koma á óvart, enda hafa átt sér stað meiri umræður og átök um forsetaembættið á síðustu árum heldur en við höfum átt að venjast frá lýðveldisstofnun. Ríkisstjórn og meirihluti Alþingis hafa allt þetta kjörtímabil barist fyrir verulegum breytingum á stjórnarskránni og þótt ekki sé með öllu ljóst hvernig þau mál þróast er augljóst að breytingar á ákvæðum um forsetaembættið eru meðal þess sem tekist verður á um í því sambandi.

Ég hef lengi verið þeirrar skoðunar að tilefni væri til þess að endurskoða ákvæði stjórnarskrárinnar um embætti forseta Íslands. Ég hef margsinnis, í ræðu og riti, vakið athygli á því að ástæða væri til að umskrifa þessi ákvæði þannig að þau endurspegluðu betur hina raunverulegu stöðu forsetans samkvæmt stjórnarskránni og þeim stjórnskipunarvenjum sem skapast hafa frá lýðveldisstofnun. Þannig væri til dæmis alveg ástæðulaust að hafa í stjórnarskrá ákvæði sem gæfu til kynna raunveruleg völd forseta á tilteknum sviðum, sem væru svo tekin úr sambandi með öðrum ákvæðum, þ.e. þeim sem fela í sér að forseti feli ráðherrum að fara með vald sitt og að forseti sé ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum. Núverandi framsetning stjórnarskrárákvæðanna hefur á síðustu árum leitt til margs konar misskilnings og jafnvel mistúlkunar, sem full ástæða er til að eyða.

Um leið er tilefni til að taka af skarið um ýmis önnur álitaefni varðandi stöðu forsetans. Endurskoðun á stjórnarskránni þarf að leiða til niðurstöðu um það hvort forsetaembættið á að vera valdameira í stjórnskipuninni heldur en venjur og fræðikenningar hafa gefið til kynna – eða jafnvel áhrifaminna. Í sjálfu sér má færa ágæt rök fyrir hvorri niðurstöðunni sem er. Það skiptir hins vegar miklu máli að niðurstaðan sér skýr og gefi sem minnst svigrúm til mismunandi túlkunar. Það er til dæmis talsverður galli á tillögum stjórnlagaráðs, sem kynntar voru á síðasta ári, að þær eru ekki nægilega afdráttarlausar um ýmsa þætti, sem embættið varða. Sést það best á því að menn hafa ekki getað komið sér saman um hvort tillögurnar feli í sér valdameira eða valdaminna forsetaembætti. Forsetinn hefur sjálfur túlkað tillögurnar á einn veg, stjórnlagaráðsfulltrúar á annan veg og fræðimenn á sviði stjórnskipunarréttar hafa að einhverju leyti mismunandi sýn í þessu sambandi, þótt þeir séu allir sammála um að tillögurnar þyrftu að vera mun skýrari.

Eins og áður er getið er staða forsetaembættisins eitt þeirra atriða, sem þarfnast umræðu og skoðunar í tengslum við endurskoðun stjórnarskrárinnar. Í slíkri vinnu er eðlilegt að fjölmörg önnur atriði séu skoðuð og rædd. Í sumum tilvikum ættu slíkar umræður að leiða til breytinga á núgildandi greinum um eða upptöku nýrra ákvæða en í öðrum tilvikum kann niðurstaðan að vera sú að skynsamlegra sé að láta breytingarnar eiga sig. Það er jafn óskynsamleg afstaða að öllu þurfi að breyta í stjórnarskránni eins og að engu megi breyta. Hver sem niðurstaðan er í einstökum tilvikum verða hins vegar allir að gera sér grein fyrir því að vanda ber til stjórnarskrárbreytinga, þær þurfa  bæði að byggja á fræðilegum rannsóknum og pólitískum umræðum og æskilegast er að sem víðtækust sátt náist um niðurstöðuna. Stjórnarskrá er grundvallarlöggjöf sem önnur löggjöf í landinu byggir á og verður að vera þannig úr garði gerð að hún marki stjórnskipun landsins skýran ramma og veiti borgurunum skjól gagnvart ríkisvaldinu hvernig svo sem hinir pólitísku vindar blása frá einum tíma til annars.

Einmitt út af þessu síðastnefnda er full ástæða til að taka undir þau viðvörunarorð, sem fram komu hjá forseta Íslands þegar úrslit kosninganna lágu fyrir, að það sé bæði óskynsamlegt og óheppilegt að knýja fram niðurstöðu í stjórnarskrármálum í miklum ágreiningi. Á óvissu- og átakatímum eins og við lifum er full ástæða til að fara sérstaklega varlega í þessu sambandi.